低空经济数字生态全景图

　　摘要：低空经济作为国家战略性新兴产业，展现了强大的经济活力，标志着其正式进入国家经济发展核心赛道。然而，伴随产业快速发展，低空经济数据安全治理领域出现了一系列问题，表现在纵向政策传导显著断层、横向监管滞后以及市场主体责任机制虚化等方面。针对以上困境，亟需贯通央地立法的纵向衔接、改革创新低空经济管理体制和重建多元主体共治的责任结构以破解地方低空经济数据安全治理立法协同困境，为地方低空经济发展提供全新路径。
　　关键词：低空经济；数据安全治理；立法协同
 　 一、引言
　　低空经济作为国家战略性新兴产业，已获国家层面重点部署。2021年，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》首次提及低空经济；2023年中央经济工作会议将其纳入重点工作；2025年政府工作报告再次强调，体现了国家层面对于低空经济发展的高度重视。《中国低空经济发展指数报告（2025）》指出，2023年全国低空经济规模超5000亿元，2030年有望达到2万亿元[1]。
　　然而，低空经济在快速发展过程中，数据安全问题、立法层面纵向的政策传导与横向的跨部门监管问题以及主体失位问题频发，成为制约产业高质量发展的瓶颈。在此背景下，厘清央地关系，加快低空经济监管机制改革，建立立法协同机制，明确政府监管部门、市场主体、行业协会及科研机构等多方主体的权责边界，这一系列举措将为低空经济数据安全治理提供优化方案，推动低空经济产业在规范有序的轨道上持续前行。
　　二、低空经济数据安全治理的实践样态
　　我国的低空经济数据安全治理呈现国家主导立法探索、部分地方试行以及安全标准与技术标准并行的数据安全治理实践样态。在国家层面，我国已构建低空经济数据安全法律保障体系。《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》为数据安全筑牢基础框架；《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》则进一步细化规范，明确无人机不允许非法采集涉密信息、侵犯他人人身权利的信息、非法向境外提供数据等行为，并规定了非法修改航空器出厂参数行为的处罚规则。在地方层面，2024年《广州市低空经济发展条例》要求飞行数据实时接入市级平台，禁止非法数据采集，并建立泄露应急机制；2025年《武汉市民用无人驾驶航空器安全管理暂行办法》强化无人机实名登记与公共安全管控。各地方在低空经济数据安全制度的探索上具有地方创新，集中于数据接入强制性、属地监管责任，但跨区域协同规则方面缺失。在数据安全的标准上，《民用无人机产品安全要求》规定了国家标准和行业标准，初步覆盖了设备与平台安全，但未形成全生命周期标准链。
　　从国际实践来看，美国在低空经济领域处于领先地位。在技术驱动模式上，《UAS综合计划2023》提出“分层空域管理”系统，通过UTM（无人交通管理）实现400英尺以下空域数字化。2022年，美国商用无人机飞行数据量增长迅速，催生新型ADS-B数据安全标准落地，逐步形成独具特色的低空经济领域法律体系。欧洲在统一监管框架方面，EA-SA（欧洲航空安全局）《无人机系统数据链安全指南》（ED-286）将数据安全纳入适航认证，要求符合EU 2019/945的GDPR扩展条款。国际经验表明，低空经济数据治理需实现立法协同与技术标准的深度融合。
　　三、低空经济数据安全治理的立法协同现实困境
　　（一）纵向政策传导存在显著断层
　　国家层面虽然制定了《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》等具有普适性的法律法规，但它们无法适用于低空经济领域的全部细节以及特殊领域[2]。如《中华人民共和国数据安全法》第21条规定，为对“重要数据”加强保护，各地区和相关部门要制定“重要数据目录”。截至2025年6月28日，通过北大法宝搜索，目前仅有珠海、深圳、广州三市制定与“低空经济”相关的地方性法规，但无一规定要制定“重要数据目录”相关条款。此外，各市仅制定了规范性文件，其他省市仍未制定出相关地方性法规，导致央地政策衔接出现问题。
　　（二）横向监管滞后
　　低空飞行与生俱来的高风险性，对安全管理机制、管控技术及管理手段提出了更高要求。然而，当前管控手段的缺失，进一步加剧了低空飞行安全隐患，主要集中在管理机制不完善与管理手段匮乏两大方面。
　　在管理机制方面，军、地、民航三方协同管理机制尚未建立，横向监管呈现“九龙治水”格局。军方主导空域管理、网信部门负责数据监管、公安系统承担应急响应，形成权责交叉的碎片化治理结构，“多头管理”导致职责不清，部门间“相互推诿”“互相扯皮”的情况时有发生，“运动式”“粗暴式”“割裂式”的执法模式也饱受诟病[3]。
　　在管理手段方面，与法规健全、技术成熟的传统汽车交通领域相比，低空智能交通管理系统、飞行监管网络技术以及飞行器管控手段均存在显著差距。以飞行器探测技术为例，现有的雷达、光电、无线电等技术在实际应用中受环境因素影响较大，普遍存在识别距离有限、侦测范围不足、经济成本过高等问题，难以满足低空飞行安全管控的实际需求，亟待技术创新与体系升级。
　　（三）市场主体责任机制虚化
　　当前，低空经济领域的责任承担存在显著错配问题。政府作为公共安全的守护者，承担着近乎无限的责任重担，从谋划宏观政策、监管低空飞行全程，到处置突发事件、维护群众切身利益，均需深度介入、全面统筹。反观部分企业，作为低空经济活动的直接受益者，却未充分履行生产者延伸责任。以无人机生产企业为例，产品交付后便疏于后续使用监管，对用户违规改装、违规飞行等行为放任不管。
　　社会组织在协调利益与明确责任方面也未能发挥应有作用。行业协会虽承担着平衡产业利益、督促企业履行安全责任的职能，但因缺乏强制约束力与有效协调手段，在实际工作中往往只能充当“调和者”角色，难以实现公平的利益分配，也无法确保企业责任落实到位[4]。
　　四、低空经济数据安全治理的立法协同机制构建路径
　　低空经济的高质量发展本质上是多维度协同创新的系统化工程。市场牵引力、资本驱动力与技术突破力构成核心引擎，而政策赋能则是贯穿全局的关键支点。作为典型的融合经济形态，其发展必须遵循三大准则，即以创新突破重构产业生态、以协同推进打通体制机制壁垒、以开放合作聚合全球要素资源。重点在于动态平衡政府与市场、军航与民航、中央与地方三大关系，实现全要素贯通、全链条耦合、全方位协同的有机生态体系。
　　（一）贯通央地立法的纵向衔接
　　推动低空经济高质量发展，必须立足地域资源禀赋构建差异化发展范式。地方立法应精准锚定功能定位与发展目标、产业政策与行业趋势、资源条件与协同效应、产业基础与发展环境四个方面。同时，需要厘清央地立法关系框架，严格遵循《中华人民共和国立法法》确立的权限划分原则，构建法律、行政法规、部门规章与地方性法规的立体化权责清单，确保低空经济治理体系的协调统一。重点激活经济特区立法权的试验田功能，通过特别授权机制对国家法律、行政法规及地方性法规实施适应性变通[5]。例如支持深圳在无人机适航认证、海南在跨境数据流动等领域突破既有规则，将成功经验升格为全国性制度供给，最终形成“地方探索、特区突破、全国推广”的法治创新闭环。
　　我国空域管理亟待破解“多头治理”困局，首要的是在制度层面落实“国家统一管理”原则，实质性强化中央空管委的统筹效能[6]。中央空管委于2021年建立，尚存在组织架构残缺与运行透明度不足等缺陷。针对上述困境，可以由法治思维重构权责体系，也就是依据空域分类标准与管理事务风险等级，通过专项立法厘清中央与地方、军队与民航职能边界，建立监管事项熔断机制。对涉及国防安全、跨区域协调等高危事项由中央空管委垂直管理，将通航物流、城市巡查等低风险活动下放地方实施属地监管，形成“中央统筹、地方自治”的分级治理形式。
　　（二）改革创新低空经济管理体制
　　我国统一的管制模式成为阻碍低空经济发展的重要因素。我国低空空域管理深陷“空军主导、条块分割”的体制困局，审批严苛、管理粗放与军民协同不足等结构性矛盾急需破解[7]。尽管《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》通过流程简化缩短了审批周期，但因缺乏军地民三方常态化协调机制，空域资源释放仍面临梗阻。当务之急是制度与技术双轨突破，即在严格落实现行条例基础上，加速出台《中华人民共和国空域管理条例》实现法治破局。通过法定化军方、民航及地方政府的权责清单，建立电子化极简审批通道，构建融合飞行决策、数据共享与联合执法的协同平台。
　　改革须坚守发展先行、安全保障的立法原则，将“开放利用为常态、限制禁止为例外”确立为基本准则，使低空经济战略获得法治根基。同步构建总体国家安全观指引下的动态风险防控体系，对敏感区域实施分级管控。实施层面采取“系统集成、梯度推进”策略，即在深圳、湖南等改革试验区率先验证空域分类管理、军民数据互通等创新模式，待机制成熟后向重点城市群推广。
　　（三）重建多元主体共治的责任结构
　　低空经济法治建设的核心命题在于精准校准政府与市场的治理天平。面对多元主体参与复杂应用场景带来的治理成本攀升与监管难度升级，需要构建“企业自律筑基、行业自治协同、政府监管托底、社会监督赋能”的四维治理架构，驱动治理体系从碎片化向系统化跃迁。企业作为风险源头与技术载体，兼具防控安全风险的先天优势与主体责任。这要求经营主体确保产品全生命周期安全可靠、飞行活动全程合规，同步履行数据隐私保护与公共安全保障义务，形成自我规制与政府监管的闭环衔接。行业协会凭借专业性与公信力双重优势，应主导行业标准制定、科技伦理规范建设及社会化服务体系构建，通过市场化机制激活行业自治效能，提升风险应对的适应性与敏捷度。
　　单纯依靠企业自律易出现动力不足，行业自治也面临约束力弱化的局限，二者均难以独立承担数据安全治理秩序的构建任务。这就要求政府转变监管范式，从传统行政干预向“掌舵型”治理转型[8]，着力突破监管技术滞后、资源分散与信息不对称三大瓶颈，全面提升数据安全监管的精准性与系统性。与此同时，社会力量应成为协同治理体系中不可或缺的组成部分，通过专家智库参与标准制定与认证、媒体及第三方机构实施监督与制衡，最终构建企业自律、政府监管与社会共治三方协同的数据安全治理共同体。
　  参考文献：
　　[1] 陈秋静.低空经济加速走入生活.中国日报网.https://cnews.chinadaily.com.cn/a/202506/24/WS6859fa6ba31009d21e5be240.html，2025.
　　[2] 王宝义.我国低空经济的技术经济范式分析与发展对策[J].中国流通经济,2024,38(9):14-26.
　　[3] 赵阳.低空经济数据安全防护体系研究[J].保密科学技术,2024,(07):36-42.
　　[4] 高志宏.发展与安全并重理念下低空飞行安全的监管规则体系构建[J].行政法学研究,2025,(03):49-63.
　　[5] 张洋.低空经济网络和数据安全风险分析研究[J].信息通信技术与政策,2024,50(11):18-22.
　　[6] 蒋都都.中国低空经济发展的体系化法治回应——基于多部门法的协同路径[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2025,49(01):79-87.
　　[7] 高志宏.低空经济高质量发展的法治保障研究[J].人民论坛·学术前沿,2024,(15):25-37.
　　[8] 余为青,江涛.低空经济法律规制：现状、挑战与完善路径[J/OL].湖北经济学院学报(人文社会科学版),1-20[2025-06-27].http://kns.cnki.net/kcms/detail/42.1855.C.20250423.0945.004.html.
　　

本文系湖南省株洲市教育与科技专项课题“株洲低空经济数据安全治理的立法协同机制”（课题编号：ZZJK2025029），湖南工业大学科研创新项目“地方立法赋能株洲市低空经济发展研究”（课题编号：CXBZJ2412）的成果