习近平总书记强调：“我国社会老龄化程度越来越高，一定要让老年人有一个幸福的晚年，要大力发展养老事业和养老产业”。2025年中央一号文件明确提出，“健全县乡村三级养老服务网络，开展县域养老服务体系创新试点”。目前，我国农村地区60岁及以上人口已达1.21亿，占全国总人口的8.5%，农村老龄化程度为23.8%，而城镇为15.8%，农村老龄化程度相比城镇高出8个百分点。为了解当前陕西省农村养老服务的基本情况，西北农林科技大学课题组（以下简称“课题组”）先后前往西安、宝鸡、咸阳、渭南、延安、汉中、榆林等11个市（区）下辖的多个乡村展开调研，形成如下报告。
　  一、陕西农村养老服务现状及其问题
　　（一）医疗卫生水平较低，影响了老年人健康
　　目前，陕西省已有69.5%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到国家服务能力标准，5126个村卫生室实现镇村一体化管理。然而，基层医疗机构数量虽然众多，但医疗服务水平仍然较低，医护人员专业能力欠缺、分级诊疗制度不健全、急救水平不足，未能切实缓解农村老年人“看病难”的困境。课题组调研发现，由于缺乏系统的健康管理与慢性病干预机制，村卫生室或乡镇医疗站只能处理感冒发烧、头疼脑热等小病，使得患病老人只能被迫前往县市级医院就诊，然而出于交通不便、就医成本高等现实原因，许多老人便抱着“能忍则忍，能拖则拖”的态度，导致许多小病拖成大病甚至危及生命，严重制约着老年人的健康与生活质量，家庭幸福感难以提高。
　　（二）基础设施建设滞后，养老服务供需失衡
　　近年来，陕西省在推动农村养老服务设施建设方面取得了一定进展，但整体上覆盖率仍然偏低，设施布局不均衡、服务功能不健全、后续运营缺乏保障等问题较为突出。课题组调研发现，多数行政村尚未建立老年食堂、日间照料中心等基本养老服务设施，使得农村老年人普遍存在“凑活着吃，凑活着过”的现象。部分乡镇虽然建有老年活动中心、老年食堂、护理中心等场所，但由于缺乏专人管理和资金保障，长期处于闲置状态，难以开展有效服务，存在“建而不用、用而不优”的问题，难以满足农村老年人基本的一日三餐需求与情感交流需求。
　　（三）服务人才短板突出，专业服务供给短缺
　　2023年12月底，民政部印发《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，强调要持续提升养老服务人才能力素质。然而，课题组调研发现，当前陕西省农村养老服务人员普遍存在专业化水平不足、年龄结构不合理、流动性较强的问题。多数服务人员为临时雇佣的中老年妇女，主要提供基础生活照料，缺乏专业护理、康复、心理疏导等能力。并且服务往往依赖传统经验进行，缺少规范操作，服务质量参差不齐，难以满足农村老年人日益多元的照护需求。此外，随着农村老龄人口的持续增长，孤独、抑郁等心理健康问题在老年群体中日益突出，但心理咨询服务在农村却极为稀缺，许多基层养老机构并未配备心理健康服务人员，老年人情感支持缺失，孤独感与无助感加剧。
　　（四）社会服务体系缺失，多元主体协同不足
　　近年来，陕西省积极推动农村养老服务供给侧改革，出台相关扶持政策，鼓励引导社会组织、志愿团体、企业等多元主体参与养老服务。然而，从实际运行情况来看，社会力量参与农村养老服务仍处于较低水平，普遍存在动力不足、机制不畅、路径不清等问题，农村养老服务社会化体系构建进程缓慢。课题组调研发现，目前陕西省农村地区的养老服务主要依靠家庭自照和村集体兜底。社会组织和企业的参与主要依赖政府购买服务，主动参与意识和市场化运作能力偏弱。由于农村养老服务市场尚未形成规模，服务供给回报周期长、盈利模式不明，导致社会资本进入意愿不强。同时，农村地区普遍面临资金短缺、专业人才匮乏、运营能力薄弱等现实瓶颈，制约了多元主体的有效参与。
　　（五）监管体系不够完善，服务效能提升受阻
　　2024年10月，习近平总书记对民政工作作出重要指示：“要加快完善政策制度体系、服务保障体系、监督管理体系和社会参与体系，为包括农村在内的养老服务提供制度保障和治理支撑。”然而，课题组调研发现，一些地区民政部门与卫生健康部门在养老机构监督管理过程中存在职责边界不清的问题，出现“重复监管”与“空白监管”并存的现象，导致问题发现不及时、整改难落地，影响养老服务监管的整体效能。此外，同一县域内不同乡镇养老服务机构在人员配置、服务标准、设施安全等方面差异显著，缺乏统一的技术指引和评估标准，给基层监管带来较大挑战，容易造成监管执行尺度不一。
　  二、对策建议
　　（一）优化医疗资源配置，健全健康保障体系
　　一是强化基层医疗设施建设。通过财政支持与社会资本引导，提升乡村卫生院及社区卫生服务中心的基础设施能级，重点增设老年病科、康复科等专业科室，系统性提升村医老年病诊治能力。二是深化医疗协作机制。全面推动乡村医疗服务与县市级医院的协作，建立三级医院对口帮扶机制，通过专家巡诊、远程会诊等方式实现优质医疗资源下沉。三是建立健康干预服务体系。推进慢性病管理与老年健康档案建设，推动常态化健康筛查、用药指导、慢病跟踪等干预机制在村级落地，切实提高农村老年人健康管理的科学性与系统性。对此，陕西省已有成功探索。在渭南市富平县，通过建立“农村区域健康服务中心”，有效整合了县、镇、村三级医疗资源，让县医院专家定期下沉坐诊，并利用远程系统为老年人提供慢性病复诊服务，切实实现了“小病不出村、慢病有人管”的服务目标。
　　（二）推进养老设施建设，提升服务供给质量
　　一是推进养老设施统筹规划。将农村养老服务设施纳入乡村规划体系，按照就近可及、方便使用的原则，科学合理布局老年食堂、照料中心、康复站点等基础设施，实现“村村有服务、就近能照料”。二是健全设施运营保障机制。建立“政府主导、集体支持、社会参与”多元投入机制，明确管护主体与运营责任，通过运营补贴、公益岗位支持等手段，提升设施的可持续运行能力。三是探索集约化发展路径。对资源分散、人口稀疏地区，推动联村共建、区域统筹的养老服务中心建设模式，提升服务覆盖面和资源使用效率，避免“小而散”“建而废”问题。
　　针对布局分散和运营难题，推广小型化、互助式的村级养老设施被证明是行之有效的路径。在这方面，渭南市合阳县的实践提供了重要范本。渭南市合阳县作为陕西省“农村互助幸福院”建设的发源地之一，通过“政府补一点、集体筹一点、个人出一点”的模式，在全县建成超200所互助幸福院，为农村独居、空巢老人提供集中就餐、日间休息与文化娱乐服务，构建了“离家不离村”的普惠型养老网络。
　　（三）培育专业服务队伍，提升照护质量水平
　　一是建立本土化人才队伍。依托技工学校等平台定向培养一批本地养老服务人员，积极引导返乡青年、女性劳动力参与养老服务，推动形成“人熟地熟情感熟”的稳定服务格局。二是提升从业人员专业能力。实施养老服务职业技能培训工程，聚焦老年护理、康复辅导、心理疏导等关键环节，开展分层分类培训与等级评定，逐步建立服务人员持证上岗制度。三是完善人才激励保障机制。落实从业人员薪酬补贴、工龄津贴、职业晋升等保障措施，提升职业归属感与稳定性，吸引更多人员长期从事农村养老服务工作。
　　实现这一目标，需要建立稳定、本土化的人才培养渠道。在这方面，安康市汉滨区与陕西省自强中等专业学校合作的“养老护理员定制班”提供了范本——通过“学费减免、订单培养”面向农村招生，并将80余名毕业生稳定输送至本地养老机构，为队伍建设注入了源头活水。
　　（四）构建多元参与机制，完善社会支持网络
　　一是加大政策扶持与引导力度。完善农村养老服务财政补贴与税费减免政策，落实社会组织准入机制和政府购买服务制度，引导社会力量积极投身农村养老服务建设。二是推动“村集体+社会”融合发展。鼓励村集体与专业机构合作设立服务实体，探索“村办+民营”“村集体+合作社”等模式，发挥村庄治理结构中的资源整合与组织动员优势。三是构建农村养老志愿服务网络。整合高校、公益组织、驻村单位等资源，建立常态化志愿服务机制，通过“时间银行”“积分奖励”等方式激励村民互助，增强养老服务的广泛性与可持续性。
　　陕西省的实践表明，村集体可以扮演关键角色。商洛市柞水县试点的“村集体经济组织+养老”模式，由村股份经济合作社利用收益开办并运营老年幸福院，同时链接社会组织与志愿者，形成了集体经济反哺养老、村民共建共享的良性循环。
　　（五）创新智慧监管模式，促进行业规范发展
　　一是明晰监管责任与运行机制。厘清民政、卫健、财政等部门在农村养老监管中的权责边界，构建“条块结合、协同配合”的治理格局，避免推诿扯皮与重复监管。二是完善统一的服务标准体系。制定农村养老机构服务质量、人员配备、设施安全等技术规范，统一评估标准，推动服务规范化、信息化、可量化，便于基层监管执行。三是强化监管手段与信息公开。运用数字平台开展动态监管与风险预警，推动监管信息公开化、社会化，引导群众与社会组织共同参与监督，提升服务透明度与公众信任。
　　运用数字化手段是提升监管效能的必然趋势。陕西省的先行者已经做出示范，西安市雁塔区率先建成的“养老服务综合监管平台”，将雁塔区机构与站点的服务、安全等关键指标纳入线上实时监测，并向家属公开信息，实现了透明化、精准化的智慧监管，为全省推广积累了宝贵经验。