生态综合补偿新政落地。近日，经国务院同意，《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）印发。这是继《生态保护补偿条例》施行后，生态保护补偿领域又一重磅制度文件。
　　生态综合补偿的“综合”究竟体现在哪里？为什么要专门推进生态综合补偿？围绕相关问题，记者专访了生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环。
　　从有没有到有法可依，再到系统有效
　　梳理我国生态保护补偿政策的发展脉络，生态综合补偿经历了从兜底保障到局部试点再到系统集成的发展路径。
　　“每一份政策文件的出台都抓住了当时的主要矛盾。”刘桂环认为，生态综合补偿的落地，是政策迭代、试点探索与时代发展共同作用的必然结果。
　　2016年，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》印发，彼时解决的主要矛盾是补偿机制“有没有”的问题。但在实践过程中发现，森林、草原、湿地、水流等单要素补偿“各管一摊”，补偿对象交叉重叠，资金使用效率有待提高。
　　2019年，《生态综合补偿试点方案》印发，推动在50个县开展生态综合补偿试点，开始探索“综合”的路径。
　　2021年，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出“围绕国家生态安全重点，健全综合补偿制度”。
　　2024年，《生态保护补偿条例》的施行，把多年探索形成的制度经验上升为法律规范，解决了补偿工作的法律依据问题。值得注意的是，条例第十三条明确提出“稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，提高生态保护整体效益”，这为“综合”提供了上位法依据。
　　2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“推进生态综合补偿”。
　　2026年，“十五五”规划纲要明确提出“完善多元化生态补偿机制”。
　　“《生态保护补偿条例》解决的是‘有法可依’，《方案》解决的是政策‘怎么综合’。”刘桂环直言，“这是生态保护补偿逻辑的深层转换——从补要素到补空间，从补损失到促发展。说到底，就是让补偿真正‘综合’起来，把补偿真正纳入区域社会经济发展之中考量。”
　　生态保护补偿工作面临多重挑战
　　近年来，我国生态保护补偿工作取得了突破性进展，中央财政年均投入超过2000亿元，地方财政年均投入600多亿元，森林、草原、湿地、荒漠、流域、耕地、海洋、矿产8个重要领域已全面建立补偿机制，24个省份建立了跨省流域横向生态保护补偿机制。
　　尽管生态保护补偿工作已取得一定成绩，但依然面临许多问题：补偿政策统筹不足、横向补偿推进困难、纵向与横向协同不够、重点区域补偿力度与贡献不匹配、生态产品价值实现通道不畅。
　　在刘桂环看来，这五个方面的问题环环相扣，构成了当前生态保护补偿工作的主要挑战。
　　补偿政策统筹不足。尽管投入总量不小，但同一个县可能同时获得林业、水利、农业等多部门补偿资金，各项资金使用方向不同、考核标准不同，叠加效应不够明显，一定程度上仍然存在“撒胡椒面”的现象。
　　跨区域横向补偿推进仍然面临较大挑战。“横向补偿的核心是受益者付费、保护者受偿，逻辑上很清晰，但落到实践中，涉及补偿标准怎么定、资金怎么筹集分配、协议怎么执行监督，每一步都是利益博弈。”刘桂环指出，目前跨省流域横向补偿机制，覆盖面在逐步扩大，但整体来看，已有的补偿协议多以短期为主，长期稳定机制偏少，补偿协议的稳定性和约束力还有待加强。
　　纵向补偿与横向补偿协同不够。刘桂环认为，纵向财政补偿侧重底线保障，但精准激励有待加强；横向补偿重在明确权责，但跨省协调仍在探索中。“两者之间尚未充分衔接，没有形成合力。”她特别提到了福建“闽江模式”的启示，省级资金代表纵向补偿，地市级资金筹集代表横向补偿，补偿资金在平级受偿主体间分配体现各自保护成效，纵向和横向实现了有效衔接。
　　重点区域补偿力度与保护贡献还不匹配。我国重点生态功能区、自然保护地、重要水源地大多集中在中西部欠发达地区，中央财政重点生态功能区转移支付年度规模已稳定超千亿元，但相对于这些地区的保护成本和发展机会成本，补偿力度仍有提升空间。特别是在中西部生态功能区，地方财力有限、配套能力不足，财政投入的边际约束日益凸显。
　　生态产品价值实现的通道还不够畅通，补偿资金来源过度依赖财政。“很多地方守着好山好水，却‘端着金饭碗讨饭’，生态优势难以转化为经济优势。”刘桂环表示。
　　一方面，目前生态产业发展普遍存在同质化问题，不少地区停留在初级农产品加工层面，缺乏差异化、高附加值的生态产品体系。另一方面，个别地方在自然保护地管理上“一禁了之”，将一般控制区的所有人为活动简单禁止，割裂了保护与发展的联系。与此同时，补偿资金仍以财政转移支付为主，社会资本参与渠道有限，市场化补偿资金占比偏低，面对庞大的补偿需求，资金缺口依然明显。
　  综合思维，从给钱到给机会、给路径、给能力
　　针对上述痛点，本次《方案》最大的创新亮点便是“综合”二字。
　　长期以来，很多人对生态补偿的认知停留在“补偿就是给钱”的层面。刘桂环认为，这种片面理解需要被打破。“‘综合’不是概念包装，而是对现有制度瓶颈的系统性回应。这主要体现在目标、资金、方式、对象四大维度。”
　　目标综合，构建纵横结合的综合补偿制度。纵向补偿强化精准激励，不能只“保”不“促”；横向补偿进一步拓展覆盖范围。纵横结合形成有效衔接，即纵向保基本、横向促提升，让保护者不吃亏、受益者尽其责。从“补损失”转向“增效能”，不仅要弥补保护者的机会成本，更要激励生态保护正外部性的持续供给。
　　资金综合，整合零散资金，实现财政资金“精准滴灌”。《方案》推动建立生态保护补偿资金统筹机制，旨在破解部门各自为政、资金碎片化问题，实现从“零敲碎打”到“协同发力”的转变。
　　刘桂环强调，资金综合不只是“把钱拢到一起”，统筹之后的配置效率才是关键。“资金归集是手段，精准投放才是目的。怎么分配、按什么标准分配、如何体现不同区域的保护贡献差异，才是资金综合真正要解决的制度命题。”
　　方式综合，从单一现金补贴转向多元赋能发展。《方案》跳出“给钱”的单一模式，拓展出对口协作、产业转移、人才培训、园区共建、购买生态产品和服务等多种补偿方式。各种方式针对不同区域、不同需求形成“组合拳”。资金补偿保基本运转，对口协作和产业转移补发展短板，人才培训提升内生能力，购买生态产品和服务打通价值实现通道。
　　“方式综合的本质，是从给钱到给机会、给路径、给能力的转换，补偿资金作为撬动绿色发展的种子资金，打通保护与发展的市场通道。”刘桂环分析道。
　　对象综合，推动从“补要素”转向“补空间”。同一片生态空间提供的水源涵养、水土保持、生物多样性保护是叠加的、不可分的，以往按要素分别补偿可能导致对象交叉重叠，也忽略了生态系统的整体性。
　　《方案》以重要水源区、自然保护地、重点生态功能区等空间单元为补偿对象，将同一空间内的多种生态服务纳入统一考量。“对象综合的本质，是以空间为单元重新定义补偿对象，让补偿边界与生态功能边界对齐。”刘桂环说。
　　刘桂环总结道，这场从分钱思维到系统治理的深刻变革，正在开启我国生态保护补偿工作的全新篇章。

（据《中国环境报》）