摘要：随着北斗规模应用进入市场化、产业化、国际化发展阶段，试点城市在拓展应用场景、推动产业发展的同时，形成了公平竞争、数据保护和涉外制度衔接的地方立法需求。北斗规模应用仍以政策推动为主，相关地方立法处于探索阶段，在公平竞争、数据安全保护以及涉外事项立法权限等方面仍存在现实困境。因此，应完善公平竞争审查机制，细化北斗数据分类分级保护规则，加强涉外事项地方立法审查，为北斗规模应用规范有序发展提供法治保障。
　  关键词：北斗规模应用；地方立法；路径探索
　  一、引言
　　北斗卫星导航系统已进入市场化、产业化、国际化的快速发展阶段。2021年9月，习近平在首届北斗规模应用国际峰会致贺信中指出，“北斗规模应用进入市场化、产业化、国际化发展的关键阶段。”2022年11月，国务院新闻办公室发布《新时代的中国北斗》白皮书，将“推动北斗系统规模应用市场化、产业化、国际化发展”确立为北斗发展的重要方向。2024年10月，工业和信息化部发布北斗规模应用试点城市名单，确定39个城市开展试点工作。2025年4月，国家发展和改革委员会发布的《中华人民共和国卫星导航条例（征求意见稿）》将“推动北斗卫星导航应用市场化、产业化、国际化发展”纳入立法目的。2026年3月，十四届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出“加强北斗系统创新应用”，加快推动北斗规模应用市场化、产业化、国际化实现新突破。
　　随着试点工作推进，地方立法需求不断显现，公平竞争、数据保护以及涉外事项地方立法权限等问题成为制约北斗规模应用发展的现实困境。因此，有必要检视试点城市立法实践并提出相应解决路径。
　  二、试点城市北斗规模应用地方立法的实践检视
　　（一）北斗规模应用的地方立法需求
　　北斗规模应用的市场化、产业化、国际化发展，催生了相应的地方立法需求。第一，市场化发展需要形成公平有序的市场规则。北斗规模应用前期多依赖政府采购、示范项目和应用场景牵引，随着应用范围扩大，地方立法需在发挥政策培育作用的同时，为不同经营主体提供公平参与条件。第二，产业化发展产生北斗数据安全治理的立法需求。产业化发展使得北斗应用产品、服务平台能够持续处理个人轨迹、终端数据、自然资源等信息，数据种类和处理活动更加复杂，数据安全风险也随之显现。第三，国际化发展涉及国际标准衔接、产品认证、国际合作等事项，需要地方立法为其提供制度支撑。
　　（二）试点城市北斗规模应用地方立法的现实样态
　　当前，试点城市主要依靠政策推动北斗规模应用发展，部分城市开始在相关立法中加入规模应用事项，但北斗专项立法尚处于探索阶段。第一，政策是试点城市推进北斗规模应用的主要方式。工业和信息化部要求试点城市通过相关政策，拓展北斗应用场景，推动试点任务落实。第二，部分试点城市开始在既有地方立法中纳入北斗规模应用相关事项。江苏省南京市人民政府于2025年12月通过《南京市测绘地理信息管理办法》的修订，其中第八条、第三十条规定卫星导航定位基准站建设运行以及地理信息公共数据开放、授权运营和分类分级保护。第三，开始出现专项地方立法。2026年6月，湖南省株洲市在全国率先公布《株洲市北斗规模应用促进条例（草案·一审修改第一稿）》，面向社会各界公开征求意见。该条例围绕北斗应用场景、市场推广、国际合作等内容进行专门规定。
　　三、北斗规模应用地方立法的现实困境
　　尽管试点城市已开始将北斗规模应用纳入地方立法视野，但从现有制度供给看，仍存在三方面现实困境。
　　（一）政策推动北斗规模应用的公平竞争风险
　　试点城市常通过政府采购、示范项目、产业扶持等促进行为培育北斗应用市场。随着北斗规模应用由政策示范转向市场化发展，政府推动方式可能对经营主体的自主选择和市场竞争产生影响。一方面，地方政府在政府采购、示范项目和财政支持中对特定企业、产品或者技术方案给予倾斜，使得部分经营主体获得不合理的竞争优势；另一方面，地方政府如果通过政策限定产品来源、设置不合理的准入条件或者要求市场主体使用特定产品，也会压缩经营主体自主选择空间。
　　（二）北斗规模应用中数据保护规则仍不完善
　　北斗数据可能涉及个人隐私和商业利益，以及地理空间、自然资源等与国家安全相关的信息。但从试点城市现有实践看，北斗数据保护规则零散分布于测绘地理信息、公共数据等相关制度之中，难以有效回应北斗数据的安全治理需求。北斗数据可能同时受到《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国测绘法》等不同规范调整，地方立法在不同数据类型识别、规范适用和安全义务配置方面仍有不足。
　　（三）地方规范北斗涉外事项的立法权限界定困难
　　2023年修订的《中华人民共和国立法法》第八十一条将设区的市地方立法事项限定为“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”等方面事项。涉外事项并不是独立的地方立法事项，北斗规模应用中的涉外内容能否纳入设区的市立法权限，仍应根据其具体事项性质加以判断。北斗涉外事项涉及国际合作、国际标准衔接、产品认证等内容。部分涉外事项，如围绕城市交通、市政管理等北斗应用场景开展国际合作，可纳入城乡建设与管理或者基层治理范围。但国际标准制定、产品认证等内容与地方立法事项之间缺乏联系，难以直接纳入地方立法范围。
　　四、北斗规模应用地方立法的路径探索
　　（一）完善北斗规模应用的公平竞争审查机制
　　北斗规模应用仍需要政府通过财政支持、政府采购、示范项目等措施推动，但政策措施应符合公平竞争要求。公平竞争审查可以在政策制定阶段评估其竞争影响，并通过选择对市场竞争影响较小的政策方式，减少产业政策对公平竞争的不当影响。第一，将北斗规模应用中的财政补贴、政府采购等政策措施纳入公平竞争审查，重点审查是否存在限定交易对象、设置不合理准入条件或者给予特定经营主体差别化待遇等情形。第二，应完善政策支持的适用条件，对补贴申请、政府采购等事项设置公开统一的标准，避免对特别企业给予差别化支持。第三，减少直接针对特定企业、产品或者技术路线的扶持，将支持重点用于技术研发、标准建设等具有公共性的产业发展环节，保障不同经营主体公平参与市场。
　　（二）细化北斗数据分类分级保护规则
　　《中华人民共和国数据安全法》已确立数据分类分级保护制度，北斗规模应用地方立法应结合北斗数据特点细化适用规则。第一，细化北斗数据的分类规则。依据《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国测绘法》等规范，明确个人信息、一般数据、重要数据以及测绘地理信息等不同类型数据的识别标准和规范适用。第二，明确不同类别和等级数据的保护要求。根据数据的重要程度、敏感程度以及泄露、篡改或者非法利用可能造成的影响，对数据采集、存储、传输、共享和使用设置不同保护要求，并使数据处理者承担与风险程度相适应的安全义务。第三，根据不同应用场景调整数据保护要求。同一数据在不同汇聚程度、使用目的和应用场景下可能具有不同的安全风险，地方立法应结合数据用途和风险变化确定相应的保护要求，避免对不同场景下的数据采取相同的保护标准。
　　（三）加强北斗涉外事项的地方立法审查
　　地方立法涉及北斗涉外事项时，应当加强对立法权限和具体规定内容的审查。地方可以根据上位法中的涉外规定，结合本行政区域实际对涉外事项作出规定，但不得涉及中央专属立法事项。第一，在立项阶段审查涉外事项能否纳入地方立法。应当依据《中华人民共和国立法法》第八十一条规定的地方立法事项范围，并结合相关上位法，逐项判断相关事项是否属于地方可以规定的内容。第二，在起草和审议阶段审查具体条款是否超出地方立法权限。重点审查条款内容是否属于地方可以采取的措施，避免对国家统一规范的事项另行设置管理要求。第三，对于权限归属存在疑问的事项，可在法规起草、审议和报请批准过程中加强与省级人大常委会法制工作机构及有关主管部门沟通，并及时纠正。
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